La décision de l'Inde et du Brésil - le 21 juin 2007 - de quitter le groupe représentant les différents intérêts des pays membres de l'OMC constitue un nouveau rebondissement, et échec, dans le cadre des négociations du cycle de Doha.
L'auteur revient dans ce texte sur les trois principales raisons qui peuvent expliquer cet échec : l'absence de définition des pays en développement par l'OMC ; l'absence d'effet systématique de l'ouverture commerciale sur le développement ; la forte dépendance aux politiques nationales.
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Le Brésil et l’Inde ont annoncé le 21 juin 2007 leur décision de quit- ter le petit groupe représentant les différents intérêts des pays mem- bres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) – le G4, réunissant aux côtés du Brésil et de l’Inde, les États-Unis et l’Union européenne. Les négociations devront à présent se tenir conjointement entre les 150 pays mem- bres. On peut raisonnablement douter qu’un accord, impossible à obtenir à 4 pays, soit plus facilement négocié à 150. Alors à qui impu- ter ce probable échec ? Chaque pays rejette la responsabilité sur l’autre. Pourtant, bien plus que le protectionnisme ou les subventions des pays émergents, des États-Unis ou de l’Union européenne, le premier responsable pourrait être non pas un pays mais une idée : celle du « Développement », nom et objectif donnés à l’actuel cycle des négociations (cf. encadré 1).
En effet, la décision du Brésil et de l’Inde ne constitue pas le premier rebondissement de ces négociations. Face aux difficultés d’obtenir des engagements précis en matière de réduction des soutiens et protections agricoles, le direc- teur général de l’OMC, Pascal Lamy, avait ainsi décidé en juillet 2006 d’ajourner sine die les discussions. Déterminés à poursuivre les négociations, mais incapables dans le même temps de prendre le risque d’obtenir un « mauvais accord » – terme qu’il conviendrait de préciser davantage –, les membres du G4 n’ont dès lors cessé d’afficher leur bonne volonté, en vain. Les pays membres de l’OMC semblent incapables de négocier un accord « bon » pour le dévelop- pement. Trois principales raisons peuvent être avancées pour expliquer cet échec.
Les premiers bénéficiaires d’un accord – les pays en développement – ne sont pas définis par l’OMC
La première est liée à la définition même des critères sur lesquels les pays doivent s’enten- dre afin d’établir si l’accord négocié est ou n’est pas « bon pour le développement ». Curieuse- ment, aucune définition des « pays en déve- loppement » n’est contenue dans les différents textes de l’OMC. Ainsi, peut se prétendre « en développement » tout pays qui le décide, sauf si d’autres pays venaient à contester pareille affirmation. Une ONG comme Oxfam par exemple défendra une définition très large des pays en développement quand d’autres suggé- reront de distinguer les pays émergents et les pays les moins avancés au sein du groupe des pays en développement (cf. encadré 2). Cette imprécision a des effets majeurs dans les négo- ciations et les argumentations des différents pays, notamment des pays riches. La délégation française s’est ainsi interrogée pour savoir s’il était juste que la réforme de la PAC (Politique agricole commune) profite davantage aux pays émergents exportateurs qu’aux pays les moins avancés. Et elle s’est indignée en comprenant que les premiers bénéficiaires d’un accès accru au marché européen pourraient être les riches propriétaires terriens brésiliens ou sud afri- cains. Sans consensus sur la désignation des bénéficiaires, aucun accord ne semble possible.
L’absence d’effet systématique de l’ouverture commerciale sur le développement
La seconde difficulté tient à l’absence de con- sensus sur les effets à attendre de l’ouverture commerciale sur le « développement », pour peu que l’on ait clarifié ce que l’on entendait par ce terme. Là où dans l’ensemble la plupart des économistes s’entendent pour dire qu’il vaut mieux du commerce à pas de commerce, aucun énoncé à valeur scientifique, compa- rable à la théorie des avantages comparatifs, n’énonce ni ne prédit un lien théorique entre ouverture commerciale et développement, même avec une approche réduisant le dévelop- pement à la croissance (cf. encadré 3). Certes, les avantages comparatifs prédisent un gain instantané à l’échange à quiconque renonce à ses droits de douane, mais ils ne disent rien sur les gains dynamiques et la croissance. En somme, la théorie de la croissance ne dit rien sur le commerce. Et la théorie du commerce ne dit rien sur la croissance.
Des effets dépendants des politiques nationales
La dernière raison de l’échec attendu des négociations est un corollaire de la précédente. Face à la difficulté d’établir théoriquement un lien entre libéralisation et développement - ou croissance – (cf. encadré 4), les études empi- riques et les simulations numériques se sont multipliées. On observe depuis cinq ans les vertus de la concurrence, qui s’applique aux laboratoires de recherche et aux modéles. Les modèles de l’OCDE et de la Banque mondiale ne sont plus dominants comme ce fut le cas durant l’Uruguay Round, le précédent cycle de négociation. Leurs résultats sont parfois même très vivement contestés, non pas au nom d’idées ou d’idéaux concurrents, mais du fait de résul- tats divergents, issus de modèles et d’analyses validés par des publications scientifiques. Et les gains à l’échange, tirés de toutes ces simu- lations, semblent inexorablement s’épuiser à mesure que les chercheurs, sous la pression de la concurrence, affinent leurs modèles. Tous sont d’accord sur au moins un point : la libé- ralisation partielle négociée à l’OMC crée des gagnants et des perdants. Ce constat s’applique non seulement entre les pays, mais aussi au sein des pays. De surcroît, les pays et les ména- ges les plus pauvres seraient dans certains cas confrontés à des situations plus critiques que celles qu’ils connaissaient avant la libéralisation. Si l’idée qu’il y aura des gains pour tout le monde n’est pas contestée par les modèles, ceux-ci montrent que les gains n’intervien- dront, pour certains, que dans un avenir plus ou moins lointain.
Dans ces conditions un accord « bon pour le développement » pouvait-il être négocié serei- nement ? Sans doute pas. Il est regrettable que l’actuel cycle de négociation, de son nom origi- nal « cycle de Doha », ait été trop rapidement rebaptisé « cycle de développement », quelques semaines après les attentats du 11 septembre 2001, comme pour conjurer un mauvais sort. Il est également regrettable qu’il ait donné trop tardivement à l’OMC une finalité plus précise que les objectifs d’« allocation optimale des res- sources » ou d’« accroissement du commerce », lesquels en laissant croire que la libéralisation tenait tout à la fois d’un moyen et d’une fin, don- naient de l’OMC l’idée d’une machine idéologi- que acquise au laisser faire. Enfin, il est regretta- ble que personne, et notamment la France, n’ait vu dans l’imbroglio de négociations conduites au nom du développement l’occasion politique de sauver le multilatéralisme, placé au rang de priorité par l’Europe, et de renoncer à une vision très défensive de la mondialisation. Le titre de « champion » du développement pou- vait en effet être acquis par l’Europe, au prix de la baisse de quelques droits de douane, et lui apporter un crédit immense, crédit plus con- forme à ses dépenses en matière d’aide publi- que au développement (elle est le premier dona- teur mondial), crédit plus conforme ensuite à sa position réelle dans l’échange (elle absorbe plus de produits agricoles en provenance des pays les moins avancés que le reste des pays développés additionnés), crédit plus conforme enfin à ses intérêts dans les négociations qui suivront – « Développement » oblige – avec ou sans cycle du même nom.
