En vue du Forum politique de haut niveau (FPHN) qui se tiendra en juillet 2017 aux Nations unies à New York, les pays avancent dans leurs processus de mise en œuvre des Objectifs de développement durable (ODD). En France, le ministère de l'Environnement invite la société civile à une journée collaborative le 18 avril, qui sera l’occasion de discuter du plan d’action français, de la gouvernance et des outils de participation de la société civile, du suivi des indicateurs et du rapportage au niveau international. Ce type de réflexion collective est essentiel pour favoriser l’appropriation des ODD par les pays, qui peuvent également se nourrir d’un apprentissage collectif et d’échanges entre pays pionniers. L’analyse qui suit, retour d’expérience sur le cas allemand, présente de premières leçons à tirer en termes de bonnes pratiques et d’écueils à éviter.
Un portage politique fort qui entraîne les acteurs
En plaçant les ODD sous la responsabilité directe de la chancelière, l’Allemagne affiche sa volonté de faire des ODD une priorité politique. La stratégie de développement durable, dont la nouvelle édition a été adoptée le 11 janvier 2017 après un processus de réécriture impliquant l’ensemble des ministères (afin d’élargir la stratégie à la totalité des 17 objectifs), a été choisie comme dispositif principal de mise en œuvre des ODD. Ce choix clair a permis de structurer le débat autour d’un processus crédible, tandis que le portage des ODD au plus haut niveau a encouragé un grand nombre d’acteurs à s’y intéresser. C’est notamment le cas des acteurs régionaux. Plusieurs Länder ont eux aussi élaboré (Nordrhein-Westfalen) ou révisé leurs stratégies développement durable (Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz)[1], et les collectivités locales se saisissent également des ODD : lancement d’un dialogue des maires sur la mise en œuvre des ODD, émergence d’Agendas 2030 locaux.
Contextualiser les ODD sans perdre en ambition
Pour rendre les 17 ODD (avec leurs 169 cibles et 230 indicateurs) plus lisibles et opérationnels, l’Allemagne a fait un travail de sélection et d’adaptation au contexte national. Il en résulte un tableau de bord stratégique avec 63 indicateurs prioritaires, accompagnés pour la plupart de cibles quantifiées : stopper l’augmentation de l’obésité en 2030 est l’un de ces objectifs ; c’est un enjeu de santé (ODD 3) important pour un pays comme l’Allemagne, même s’il n’est pas mentionné dans les ODD. Le processus de sélection et d’adaptation au contexte national ne doit cependant pas aboutir à un affaiblissement du niveau d’ambition. C’est parfois le cas dans la stratégie allemande, comme l’ont noté le Conseil du développement durable ainsi que certaines ONG environnementalistes. Par exemple, alors que l’Agenda 2030 vise une réduction de 50 % de la pauvreté dans chaque pays, la stratégie allemande prévoit de maintenir la part de la population qui souffre d’une privation matérielle en dessous de la moyenne des pays membres de l’UE. En outre, tous les objectifs de la stratégie allemande n’ont pas le même niveau de précision. Certains sont dotés d’un seuil chiffré alors que d’autres restent vagues. C’est par exemple le cas pour l’objectif « réduire la perte des espaces verts par habitant » (ODD 11). Enfin, le but d’une contextualisation des ODD est l’identification des enjeux prioritaires et des marges de progrès d’un pays. Il est donc regrettable que la stratégie allemande ne mentionne pas directement un enjeu aussi central que la sortie du charbon.
Aller plus loin dans le suivi des engagements
Le suivi des engagements est également crucial. Or la stratégie de développement durable allemande, qui existe depuis 2002, est un dispositif relativement faible : si le Bureau statistique fédéral suit les indicateurs et publiera un rapport tous les deux ans, la non-atteinte d’une cible reste bien souvent sans conséquence. Afin de rendre ce dispositif plus contraignant, le contrôle parlementaire pourrait être renforcé en associant le suivi des ODD au vote du budget, comme c’est le cas en Norvège[2]. Dans ce sens, le Conseil de développement durable invite à intégrer le développement durable dans la Constitution, afin d’accélérer la mise en œuvre des ODD[3].
Renforcer le dialogue avec la société civile
Les ODD sont le fruit d’un processus de négociation inclusif sans précédent. À ce titre, l’Allemagne a reconnu l’importance de la société civile, notamment en lui donnant la parole aux Nations unies après la présentation de son rapport national volontaire lors du FPHN en 2016. Par ailleurs, le processus participatif d’élaboration de la nouvelle stratégie de développement durable a permis de faire adhérer un grand nombre de parties prenantes. Entre l’automne 2015 et le printemps 2016, cinq conférences publiques ont été organisées dans plusieurs régions d’Allemagne ; une première version du document a été soumise en mai 2016 à une consultation en ligne avec une vaste participation d’ONG de différents secteurs, mais aussi de syndicats (de professeurs par exemple) et de chambres de commerce ; et une quarantaine d’ONG ont été invitées à donner leurs avis lors d’une consultation directe avec la chancellerie. Les ONG allemandes, qui ont défendu ce renforcement du dialogue avec la société civile, regrettent toutefois que l’impact de ces concertations sur la stratégie finale reste opaque. L’avancement de la mise en œuvre des ODD sera accompagné de dialogues réguliers avec la société civile. En parallèle, il est prévu que la stratégie de développement durable soit revue tous les quatre ans, avec un premier point d’étape en 2018 ; ce processus sera soutenu par une plateforme scientifique.
Conclusion
Le portage politique des ODD par la chancelière est plus qu’un effet d’annonce. L’Allemagne a bien avancé en intégrant les objectifs et indicateurs dans sa stratégie développement durable. Son exemple montre l’importance d’une définition claire du dispositif (stratégie, plan d’action, etc.) et d’un processus inclusif et crédible d’élaboration de ce dispositif, ainsi que des étapes ultérieures, suivi et rapportage. Néanmoins, le dialogue avec la société civile reste inachevé si l’impact des consultations n’est pas rendu transparent. L’expérience allemande montre que l’appropriation des ODD par les pays exige un travail d’adaptation des objectifs et indicateurs au contexte national, sans pour autant entraîner une réduction de l’ambition. Au contraire, un tableau de bord contextualisé doit se baser sur une évaluation critique des enjeux prioritaires et n’omettre aucun domaine politique. Parce que les ODD portent le développement durable vers une nouvelle dimension d’ambition, les appropriations nationales doivent faire de même.
[1] Kerkow, U. (2017). Ländersache Nachhaltigkeit. Die Umsetzung der 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung durch die Bundesländer. Global Policy Forum
[2] Brimont, L., Demailly, D. Vaillé, J. (2016). Mise en œuvre des ODD : que font les pays ? Une revue des rapports volontaires présentés au Forum politique de haut niveau. Iddri Issue Briefs, n°17.
[3] Rat für nachhaltige Entwicklung (Mars 2017). RNE Zur Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie vom 11.1.2017. Stellungnahme des Rates für nachhaltige Entwicklung an die Bundesregierung.
