La crise de la Covid-19 a mis en évidence des risques et des vulnérabilités interconnectés, aux vastes conséquences humanitaires, sociales, économiques et environnementales. La Covid-19 affecte également les efforts déployés pour faire avancer une approche holistique des Objectifs de développement durable (ODD) et de l’Agenda 2030. Comme l’a déclaré le Secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, lors du Sommet sur les ODD en septembre 2020, « l’Agenda 2030 est conçu pour remédier aux fragilités et aux lacunes mêmes que la pandémie a exposées ». Près d’un an plus tard, que peut-on dire des plans de relance nationaux et de leur capacité à mettre en œuvre l’ambition transformative des ODD ? Leur alignement progresse-t-il ? Comment nous assurer que les plans de relance et les investissements nous rapprochent effectivement de la réalisation des ODD, et non l’inverse ? Ces questions et bien d’autres ont été soulevées et discutées à l’occasion d’une série de dialogues de haut niveau organisés conjointement par l’Iddri et le think tank allemand DIE, qui ont rassemblé un groupe de responsables gouvernementaux, d’agences spécialisées et d’organisations internationales, ainsi que des représentants de think tanks de toutes les régions du monde. Ce billet en présente les premiers résultats et principales conclusions.
Tous les pays ne sont pas égaux face au défi
La situation offre une opportunité de reconstruire différemment, en considérant plus largement les objectifs de bien-être. Concrètement, néanmoins, il n’est pas facile de penser sur le long terme dans une situation d’urgence : dans certains pays, le développement durable n'est pas mentionné dans les plans de relance, et des reculs sont même observés dans d’autres, en particulier en ce qui concerne les mesures environnementales. La plupart des plans de relance peuvent être considérés comme des stimulus, dont l’objectif principal est de protéger les économies des conséquences de la pandémie. Ces mesures ont généralement un effet d’amortissement et de réaction plutôt qu’un effet structurel et transformateur. En principe, les fonds Covid pourraient représenter une opportunité d’investissements transformateurs dans la construction des marchés de l’avenir, mais ces fonds ont jusqu’à présent été fortement axés sur les énergies fossiles. Un examen plus approfondi des investissements liés à la relance post-Covid montre que seuls 17 % des sommes totales allouées jusqu’à présent soutiennent des mesures vertes, et qu’une grande partie des fonds de relance est encore consacrée aux combustibles fossiles1 .
Au niveau mondial, la répartition des fonds de relance Covid-19 est également très inéquitable. Ainsi, le grand écart entre les pays en termes de marge de manœuvre budgétaire et d’investissements dans la relance nationale ont contribué à exacerber les inégalités, tant au sein des pays qu’entre eux. Dans les pays pauvres et vulnérables qui ne disposent pas de ces capacités, nous observons une tendance inquiétante à l’augmentation des indicateurs d’inégalités, notamment dans les États d’Afrique subsaharienne. Au-delà de l’écart budgétaire et du PIB, cette inéquité mondiale affecte également les investissements des pays dans les marchés et les technologies d’avenir, ce qui peut à son tour creuser le fossé en terme de politiques publiques entre les pays à hauts et à faibles revenus et leur capacité à attirer de futurs investissements.
Principaux ingrédients d’une relance axée sur le développement durable
Aligner la relance sur l’Agenda 2030 consiste à éviter que les fonds de relance ne renforcent l’enfermement dans des trajectoires de développement à forte intensité de carbone et fortement inégalitaires pour les décennies à venir. Notre série de dialogues a révélé des tensions entre la nécessité de donner la priorité à certains ODD qui ont subi de graves revers, comme la pauvreté et l’éducation, et le besoin d’un programme pour une relance holistique permettant d’investir dans des trajectoires de développement vertes favorables aux populations les plus pauvres, et prévoyant par conséquent l’adoption de politiques scientifiques, éducatives et d’innovation en faveur de marchés et de technologies sobres en carbone.
Des discussions concrètes sur des exemples de pays ont mis en lumière certains ingrédients de la réussite de relances alignées sur les ODD suivant une approche holistique.
Tout d’abord, quand il existe déjà des stratégies nationales à moyen ou long terme basées sur l’Agenda 2030, les parlementaires et autres parties prenantes peuvent rappeler aux gouvernements qu’ils doivent prendre en compte ces Objectifs de développement durable sur le long terme dans la définition des politiques de relance. En outre, l’existence d’indicateurs permet d’obtenir une vue d’ensemble des ODD et des cibles qui ont été particulièrement affectés par la pandémie. L’alignement des ODD permet aussi une avancée simultanée de la transition énergétique et de l’agenda sur l’égalité.
Bien entendu, les fonds d’urgence permettant de répondre immédiatement à la crise sanitaire et aux besoins en vaccins sont essentiels. Mais il est important que ces investissements favorisent aussi le développement à long terme des systèmes de santé et de protection sociale, ainsi que d’autres priorités liées aux ODD. Cela représente un réel défi dans un contexte de faible marge budgétaire et de dette publique élevée. Il convient de renforcer les capacités de mobilisation des ressources nationales afin de générer des moyens publics suffisants pour mettre en place de tels dispositifs. Les cadres de financement national intégré (INFF) ont été présentés comme un outil permettant de mobiliser différentes sources de financement externes et internes pour les priorités de développement nationales pouvant être alignées sur l’Agenda 2030.
En outre, dans le contexte de la crise, de nombreux États jouent désormais un rôle plus actif dans le pilotage de l’économie. Cette nouvelle réalité peut être utilisée pour intégrer dans les plans de relance des priorités horizontales telles que la transition verte, ou encore la diversification de l’économie, l’égalité des sexes, la cohésion sociale et la transition numérique. Les énergies renouvelables ont été mentionnées comme secteur prioritaire pour l’investissement public car, même si les investissements initiaux peuvent être élevés, ils peuvent être générateurs d’emplois et de valeur.
Créer l’espace politique nécessaire à la transformation
Un autre facteur de réussite important suggéré au cours des dialogues est la nécessité de l’appropriation de la définition des politiques. Cela est d’autant plus vrai que nous parlons ici de transformations profondes en faveur de trajectoires de développement sobres en carbone et inclusives, dont le lancement nécessite du courage politique. L’ouverture d’un dialogue démocratique et participatif sur les trajectoires de développement durable à long terme pourrait offrir une asises politique aux dirigeants désireux d’investir dans des transformations écologiques et inclusives à long terme. Les moyens de construire et de maintenir un consensus politique diffèrent selon le contexte, la tradition et les approches de la gouvernance. Dans ce contexte, les approches régionales sont utiles. La série de dialogues Iddri-DIE s’est penchée sur l’exemple de l’« Accord régional sur l’accès à l’information, la participation du public et la justice en matière d’environnement en Amérique latine et dans les Caraïbes » (accord d’Escazú)2 , le premier accord international en son genre qui prévoit notamment une protection obligatoire pour les militants de l’environnement. Une telle protection est importante car l’ouverture d’un espace politique pour la transformation signifie également le renforcement des acteurs travaillant dans cette direction et leur protection contre ceux qui défendent fermement la poursuite du statu quo.
Encourager un cycle vertueux d’actions multilatérales
Il est ressorti de l’une des sessions de dialogue qu’à long terme, il était impossible d’envisager l’alignement des plans de relance nationaux sur les ODD sans remettre en question l’état actuel de la mondialisation. Aussi longtemps que les décisions en matière d’accords commerciaux multilatéraux et bilatéraux et d’investissements seront prises indépendamment des discussions sur les trajectoires de développement durable, il sera impossible pour les pays de mettre en œuvre les ODD. Il a également été fait remarquer que la période était propice aux grandes solutions multilatérales et qu’il était important de ne pas laisser passer cette opportunité ou de s’en saisir pour de mauvaises trajectoires.
Le besoin de solutions multilatérales pour des financements supplémentaires est urgent. Selon les estimations du FMI, jusqu’à 285 milliards de dollars de financements supplémentaires sur les cinq prochaines années seraient nécessaires aux pays africains pour renforcer la réponse apportée à la pandémie3 . L’impact économique de la pandémie a été disproportionné sur les pays à faible revenu, qui ne disposent pas de la marge de manœuvre budgétaire nécessaire pour y répondre. L’initiative de suspension du service de la dette du G20 a constitué une première étape et a permis de libérer plus de 5 milliards de dollars de ressources, qui ne seront toutfois pas suffisants. Le cadre commun du G20 et du Club de Paris pour le traitement de la dette représente une autre opportunité, mais doit faire face à des défis en termes d’incitation du secteur privé et de conclusion d’accords efficaces.
L’accord permettant au FMI d’allouer 650 milliards de dollars en droits de tirage spéciaux (DTS) apportera un soutien supplémentaire. Toutefois, pour que ces nouvelles liquidités profitent aux plus vulnérables, des réallocations volontaires entre pays sont nécessaires. Pour l'instant, de ces nouvelles liquidités sous forme de DTS, seulement 33,6 milliards de dollars sont prévus pour l’Afrique, tandis qu’environ 230 milliards de dollars devraient être alloués aux pays du G7 et à la Chine4 . Des questions techniques subsistent quant à la manière de canaliser cette réallocation des DTS. L’un des canaux pourrait être le Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) du FMI, qui octroie actuellement des prêts concessionnels sans intérêt aux pays à faible revenu. Potentiellement, le FRPC pourrait apporter un soutien spécifique aux transformations vertes et numériques et au renforcement des systèmes de santé et de protection sociale.
Il sera important que les discussions multilatérales des prochaines années ne portent pas uniquement sur le financement, mais aussi sur les politiques publiques. Quelles orientations seront choisies ? Comment rebondir différemment et réorienter les trajectoires de développement économique vers la durabilité ? Quels sont les investissements ayant des effets multiplicateurs sur les objectifs climatiques et sociaux ? Ces questions devraient être au cœur du processus décisionnel multilatéral. Il sera essentiel de poursuivre un large dialogue à ce sujet, en incluant les pays de tous niveaux de revenus dans la discussion. À suivre !
- 1https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-oecd-green-recovery-database-47ae0f0d/.
- 2https://www.cepal.org/en/escazuagreement
- 3Déclaration du Sommet sur le financement des économies africaines.
- 4https://oecd-development-matters.org/2021/05/17/time-to-accelerate-debt-relief-to-finance-africas-recovery/.
