Billet de blog 18 décembre 2023

COP 28 : la fin du commencement

La 28e Conférence des Parties a vu la conclusion du premier Bilan mondial dans le cadre de l'Accord de Paris sur le climat. Elle a émis un signal important sur le fait que les combustibles fossiles sont la cause première du changement climatique et qu'il est nécessaire d'opérer une transition vers leur abandon, malgré des lacunes et peu de clarté concernant d'autres domaines de l'action climatique (adaptation et financement). Ce qui compte maintenant, c'est la mise en œuvre, au niveau national, en préparant une nouvelle série d'engagements d'ici 2025, en stimulant la coopération internationale et en repensant l'avenir de ces conférences.

Bilan mondial : un résultat déséquilibré ?

La COP 28 devait être un moment de vérité pour plusieurs raisons. 

Tout d'abord, il s'agissait de tester la capacité des pays à répondre aux attentes élevées formulées lors de la COP 27 sur les pertes et dommages (L&D en anglais). Sur ce plan, elle a tenu ses promesses dès le premier jour, en établissant un nouveau Fonds doté d'une capitalisation initiale de plus de 700 millions de dollars, même si cela n'efface pas la défiance des pays en développement à l'égard de la Banque mondiale en tant qu'hôte intérimaire, ni les conversations difficiles que son conseil d'administration devra avoir pour définir l'éligibilité, entre autres. Mais cela montre l'importance que des structures plus petites, dotées d'un mandat clair et d'un calendrier relativement serré, en l’occurrence ici le Transitional Committee on Loss and Damage, peuvent jouer dans l'élaboration d'un compromis, ainsi que le rôle vital de la coordination des contributeurs.

Deuxièmement, la COP 28 a marqué une étape importante en ce qui concerne la mise en œuvre dynamique de l'Accord de Paris et la conclusion de son premier Bilan mondial. Après une phase technique de deux ans au cours de laquelle les pays ont dû regarder dans le rétroviseur leurs progrès et lacunes en matière d'atténuation, d'adaptation et de financement afin d'éclairer l'action climatique future, la traduction politique s'est faite sous la forme d'une décision de la COP. Étroitement lié à cette étape, un troisième « moment de vérité » concernait la force du signal qui pouvait être envoyé sur la nécessité d'éliminer progressivement les combustibles fossiles et le renforcement de l'action de l'industrie pétrolière et gazière (en notant que la grande majorité des réserves connues de pétrole et de gaz sont contrôlées par des sociétés nationales).

Si le Bilan mondial était équilibré par sa conception même, ses résultats n'ont pas atteint le même niveau de clarté dans tous les domaines. L'atténuation dans le secteur de l'énergie a concentré une grande partie de l'attention technique et politique, tant au cours de l’année que lors de la COP elle-même, en grande partie grâce au rôle de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) dans la formulation claire de cinq critères de réussite. Au-delà de l'énergie, la promesse d'arrêter et d'inverser la déforestation d'ici 2030 est devenue pour la première fois un résultat officiel. Toutefois, ni la section du Bilan mondial consacrée à l'adaptation, ni la définition de l'Objectif global d’adaptation n'ont réussi à donner des signaux forts, alors que cette question était cruciale pour le groupe de négociateurs africains, en particulier. La question du financement occupe une place importante dans les discussions sur l'adaptation, mais même si l'on se penche directement sur l'atténuation, on demande aux pays en développement de faire un acte de foi sur les objectifs collectifs en matière d'atténuation, sans même une reconnaissance de l'ampleur du défi (un triplement des investissements au cours de cette décennie dans les pays en développement, d'après l'AIE et l'International Finance Corporation). Cette situation est en partie due à un calendrier rigide : lors de la COP29, les pays se mettront d'accord sur un nouvel objectif collectif quantifié en matière de financement de la lutte contre le changement climatique, à partir du plancher actuel de 100 milliards de dollars par an. La plupart des pays développés ne sont pas disposés à se mettre d'accord sur le fond avant cette échéance. Cette situation est caractéristique de la COP, qui oscille thématiquement d'une année à l'autre entre ambition et finance, la COP 26 étant axée sur « le charbon, l'argent, les voitures et les arbres » pour l'atténuation, la COP 27 sur le financement des pertes et dommages (et implicitement, la justice climatique), et la COP 28 sur notre dépendance collective aux énergies fossiles.

L'efficacité du « signal » sur les combustibles fossiles

Alors que le rapport technique du Bilan mondial indiquait que « l'intensification des énergies renouvelables et l'abandon progressif de tous les combustibles fossiles sont des éléments indispensables à une transition énergétique juste vers zéro émission nette », cette conclusion a été (peut-être inévitablement) diluée dans la décision politique finale, qui ne parle que de « transition vers l’abandon des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques ».
 
Plus précisément, les paragraphes 28 et 29 présentent huit moyens pour les pays d'accélérer leurs mesures d'atténuation :

  • deux reprennent simplement le texte de la COP 26 sur le charbon et l'élimination progressive des subventions aux combustibles fossiles, avec quelques nouveaux indices sur ce qui pourrait constituer des subventions « efficaces » (lutte contre la pauvreté énergétique et transitions justes) qui renvoient à la formulation de la décision du Conseil Environnement de l'UE en amont de la COP 28 ;
  • trois d'entre eux sont nouveaux et directement liés aux attentes de l'AIE en matière de marqueurs d'ambition : tripler la capacité des énergies renouvelables et doubler le taux annuel moyen mondial d'amélioration de l'efficacité énergétique (sans indicateur quantitatif ni année de référence), accélérer la lutte contre les émissions de méthane (sans objectif quantifié et sans mettre l'accent sur l'énergie) et une transition hors des fossiles (en mettant l'accent sur les « systèmes énergétiques ») ; il est essentiel qu’ils soient tous ancrés dans cette décennie critique pour l'action, bien qu'en termes plus ou moins vagues. Ils sont également soutenus par un engagement volontaire en faveur des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique, signé par 130 pays ;
  • deux d'entre eux donnent une bonne indication de l’orientation que pourraient prendre les intérêts fossiles désormais, en faisant de la place aux « carburants à faible teneur en carbone », aux « véhicules à faibles émissions », aux « technologies de captage et d'élimination telles que la séquestration, l'utilisation et le stockage du carbone, en particulier [mais pas uniquement] dans les secteurs où il est difficile de s'en débarrasser ». Plus inquiétant peut-être, le paragraphe suivant accorde un rôle particulier aux « carburants de transition » (probablement le gaz naturel) comme moyen d'équilibrer la sécurité énergétique dans la nécessaire transition énergétique à venir, conformément à la taxonomie de l'UE en matière d'investissement durable.

Comment résumer cette complexité ? Tout d'abord, en reconnaissant qu'en termes symboliques, ce résultat représente un point de basculement majeur, avec des objectifs collectifs pour la transition énergétique dans les 7 prochaines années autour de trois piliers (le déploiement des énergies renouvelables, l'efficacité énergétique et la transition hors des combustibles fossiles). Cela montre que les pays reconnaissent la tendance à la croissance exponentielle des énergies renouvelables en particulier – un taux de croissance annuel de 17 % correspond exactement au taux de croissance moyen des sept dernières années. Deuxièmement, en reconnaissant qu’en termes juridiques, ce résultat autorise encore la croissance des énergies fossiles, ou le déploiement de dispositifs de captage peu performants. D'une manière quelque peu contre-intuitive, une focalisation plus claire sur l'élimination progressive des « émissions de combustibles fossiles », souvent critiquées, aurait pu fournir une base juridique plus claire (mais un signal beaucoup plus obscur pour le reste du monde). En réponse, certains appellent à une définition normalisée de ce que l'on entend par « non réduit » (unabated) (Bataille et al., 2023), tandis que d'autres soulignent que le terme a des antécédents positifs dans les approches réglementaires liées à la réduction de l'utilisation du charbon.

Les pays ou les individus donneront inévitablement un sens différent aux mêmes mots, en fonction de leurs attentes et de leurs intérêts. Les scientifiques sont dévastés, le groupe des Petites Îles et des États en développement (AOSIS) a expliqué en quoi cet accord n'était pas à la hauteur des besoins, et les observateurs perplexes se demanderont sans doute pourquoi il a fallu 28 COP pour nommer la cause première de l'essentiel du problème (75 % de l'ensemble du réchauffement climatique à ce jour et 90 % des émissions de CO₂). Le chef de l'OPEP a mis en garde en privé contre des « conséquences irréversibles » si les combustibles fossiles apparaissaient dans le texte, et après son adoption, a salué « le résultat consensuel et positif ». Mais ce qui importe désormais, c'est de comprendre, et dans une certaine mesure de décider de peser sur la manière dont ce résultat influencera les attentes et les décisions d'aujourd'hui. Le secrétaire exécutif de la CCNUCC ou le Forum des pays vulnérables l'ont tous deux qualifié de « début de la fin » de l'ère des combustibles fossiles, conscients que son effet d'entraînement potentiel réside dans le fait que les investisseurs craignent finalement que les combustibles fossiles ne soient pas une valeur sûre. Comme le dit le chef de l'OPEP, « sans des niveaux d'investissement adéquats, l'avenir de notre industrie est en danger ».

Et maintenant ? Préparer des plans nationaux et construire une coopération internationale

Le Consensus des Émirats arabes unis est fragile : les 39 pays de l'AOSIS n'étaient pas présents lors de l'adoption de la décision sur le Bilan mondial, et les pays les moins avancés l'ont qualifié de « strict minimum ». Pour reprendre les termes de l'universitaire indien Navroz Dubash, il s'agit à présent de « rééquilibrer l'attention de la définition d'objectifs mondiaux vers les politiques nationales en matière de climat ». Les investissements dans les énergies propres ont déjà dépassé les investissements dans les énergies fossiles à l'échelle mondiale, mais cette tendance doit s'accélérer, en particulier dans les économies en développement qui considèrent les énergies fossiles comme un moyen de répondre à leurs besoins énergétiques et de générer une rente indispensable à l'industrialisation. Une chose est sûre : les pays développés doivent prendre l'initiative de montrer la voie de la sortie des combustibles fossiles (conformément à leur mandat dans le cadre de l'Accord de Paris), et cela devrait être le premier objectif de 2024. L'expansion anachronique de leurs capacités en énergies fossiles (États-Unis, Royaume-Uni, Canada, Norvège, Australie en particulier) et leur devoir de tenir compte d'une décision du G20 datant de 2009 sur l'élimination progressive des subventions aux énergies fossiles devraient figurer parmi les premières conversations difficiles à avoir afin d'assurer une transition « juste et ordonnée ». Leur législation (ainsi que leur stratégie à long terme) devrait être évaluée à la lumière de cet engagement dans la transition. Alors que tous les pays vont commencer à préparer leur prochaine série d'engagements déterminés au niveau national (NDC en anglais) prévus pour 2025 à 2035, ce qui comptera, c'est le détail de leurs plans, au-delà de l'encouragement à avoir des objectifs de réduction des émissions à l'échelle de l'ensemble de l'économie. La manière dont les pays refléteront les objectifs collectifs en matière d'énergie dans leurs propres CDN sera en fin de compte plus importante que leur formulation précise. En outre, environ 150 d'entre eux se sont engagés à inclure le rôle de l'agriculture et de l'alimentation dans le futur, par exemple.

Le Bilan mondial devait également renforcer la coopération internationale en matière d'action climatique et, sur ce plan, il n'a pas été à la hauteur, ce qui reflète probablement le faible niveau de confiance, mais aussi le fait que cette coopération se traduit généralement par des accords sectoriels au sein de groupes plus restreints, plutôt que par une décision multilatérale. Les pays projettent également des choses différentes, une fois de plus, et la coopération internationale peut être synonyme de renforcement des capacités, de soutien financier, d'adoption de normes communes ou d'un moyen de critiquer les politiques climatiques perçues comme des « mesures commerciales unilatérales ». Pour surmonter le contexte géopolitique très difficile, avec des lignes de fracture concernant l'Ukraine ou le Moyen-Orient fortement ressenties dans les salles de négociation et dans les coalitions qui se construisent à l'extérieur, les pays doivent continuer à innover. La « feuille de route pour la mission 1.5°C », centrée sur la coopération et les conditions favorables à la mise en oeuvre, crée un mécanisme important de Dubaï à Belém (COP 30). La cristallisation réussie par l'AIE de critères de référence alignés sur le seuil de 1,5°C pour l'énergie montre que ce qui importe pour la mise en œuvre, c'est l'appropriation politique (par exemple, les dialogues ministériels) ; à cet égard, le modèle de la « Mission 1.5°C » semble prometteur.

L'objectif de la COP 29 à Bakou (Azerbaïdjan) est clair, avec notamment la livraison du Nouvel Objectif collectif quantifié, de nouveaux appels à une réforme des institutions financières internationales, et d'autres initiatives parmi lesquelles une task force sur la fiscalité internationale menée par la France et le Kenya. Le Brésil sera un acteur central dans l'arène multilatérale, avec une présidence du G20 en 2024 et l'accueil de la réunion ministérielle sur l'énergie propre, avant la COP 30 à Belém, où de nouvelles NDC sont attendues. Comme le disait Winston Churchill, « ceci n'est pas la fin, ni même le commencement de la fin, mais c'est peut-être la fin du commencement », Des moyens innovants pour une mise en œuvre rapide de ces objectifs collectifs doivent maintenant être proposés.

Le futur des COP

Peut-être plus que les autres présidences de ces dernières années, les Émirats arabes unis aspiraient à un résultat positif. En essayant de l'obtenir, ils ont franchi une ligne importante : quelques pays traditionnellement considérés comme des pays en développement ont la capacité de contribuer au financement multilatéral de la lutte contre le changement climatique ; cela pourrait encourager la Chine, 7e contributeur mondial selon le think tank britannique ODI, et d'autres à fournir plus de transparence sur leurs contributions.

Malgré la dissonance cognitive liée à la tenue d'une conférence sur le climat aux Émirats arabes unis, il est indéniable que la présidence s'est beaucoup investie dans ce processus –jamais plus une présidence ne sera en mesure d'enregistrer près de 100 000 délégués. Parce que les COP devront inévitablement réduire la voilure à l'avenir (Belém prévoit d'attirer 3 à 4 fois moins de participants), et parce que la CCNUCC doit désormais se tourner vers la mise en œuvre, nous devons faire preuve de créativité. Un moyen potentiellement important de s'assurer que les COP tiennent leurs promesses face à des priorités, des points de départ et des responsabilités très différents est d'ouvrir un espace pour relier les discussions régionales aux processus menés au niveau national et à l'arène multilatérale (par exemple, les semaines sur le climat régionales).

Fiche technique

Premier Bilan mondial 

Atténuation 

- Les pays sont appelés à contribuer aux efforts mondiaux en vue de [28] : 

  • tripler la capacité des énergies renouvelables et doubler le taux annuel moyen mondial d’amélioration de l’efficacité énergétique d’ici à 2030 ; 
  • « opérer une transition vers l’abandon des énergies fossiles dans les systèmes énergétiques, d’une manière juste, ordonnée et équitable, en accélérant l’action dans cette décennie cruciale » ;
  • réduire progressivement la production d’électricité à partir du charbon et supprimer dès que possible les subventions aux combustibles fossiles inefficaces (en reprenant le texte de la décision de la COP 26), en mettant l’accent sur les subventions « qui ne permettent pas de lutter contre la pauvreté énergétique ou d’assurer une transition juste » ;
  • accélérer, entre autres, les technologies à émissions nulles ou faibles (énergies renouvelables, nucléaire, hydrogène, technologies de réduction et d’élimination des émissions) ;
  • réduire considérablement les émissions de gaz autres que le CO2 à l’échelle mondiale à l’horizon 2030, notamment le méthane ;
  • accélérer la réduction des émissions provenant du transport routier, « notamment par le développement d’infrastructures et le déploiement rapide de véhicules à émissions nulles et faibles ».

- Reconnaît que les « combustibles de transition » (probablement le gaz naturel) peuvent contribuer à faciliter la transition énergétique tout en assurant la sécurité énergétique [29].

- Souligne l’importance de mettre fin à la déforestation et à la dégradation des forêts d’ici à 2030 et d’inverser ces tendances [...], conformément au Cadre mondial pour la biodiversité de Kunming-Montréal [33].
 
Adaptation 

  • Appelle les pays qui n’en disposent pas encore à mettre en place leurs plans, politiques et processus nationaux de planification en matière d’adaptation d’ici 2025 et à les exécuter progressivement d’ici à 2030 [59]. 
  • Fixe 7 objectifs qualitatifs (non assortis de délais) concernant l’eau, l’alimentation et l’agriculture, la santé, les écosystèmes, les infrastructures, la lutte contre la pauvreté et les moyens de subsistance [63]. 
  • Appelle tous les pays à disposer d’un système d’alerte précoce d’ici 2027, et à i) évaluer les risques climatiques, ii) concevoir et iii) mettre en œuvre des plans d’adaptation ainsi que, iv) rendre opérationnel un système de suivi, d’évaluation et d’apprentissage d’ici 2030 [64]. 

Moyens de mise en œuvre et appui 

  • Met l’accent sur les besoins globaux de 5 800 à 5 900 milliards de dollars pour la période s’achevant en 2030 selon le Comité permanent des finances, tant pour l’adaptation que pour l’atténuation [67], et l’importance d’une marge de manœuvre budgétaire suffisante [68]. 
  • Note la probabilité que soit atteint l’objectif de 100 milliards de dollars en 2022 [76] et se félicite des annonces de contributions en vue de la reconstitution des ressources du Fonds vert pour le climat [78]. 
  • Note les progrès accomplis en vue de doubler le financement de l’adaptation [77], mais considère qu’il reste encore beaucoup à faire [86], met en place un dialogue ministériel de haut niveau lors de la COP 29 sur la nécessité urgente d’accroître le financement de l’adaptation [99], exhorte à élaborer un rapport dédié sur les progrès accomplis en vue du doublement du financement de l’adaptation d’ici à la COP 29 [100]. 
  • Met l’accent sur le rôle que jouent les gouvernements, les banques centrales, les banques commerciales, les investisseurs institutionnels et d’autres acteurs financiers en vue d’améliorer l’accès au financement de l’action climatique et d’accélérer la mise en place en cours de « sources de financement nouvelles et innovantes, y compris la fiscalité » [96]. 

Coopération internationale, orientations et perspectives 

  • Instaure un dialogue sur la mise en œuvre des résultats du bilan mondial [97] à partir de juin 2024 jusqu’à la COP 32 en 2028 [98].
  • Lance la « Feuille de route pour la mission 1,5 ºC » sous la direction des présidences de la COP 28, de la COP 29 et de la COP 30 « visant à approfondir sensiblement la coopération internationale » et « relever le niveau d’ambition dans le cadre du prochain cycle de CDN » [191]. 
  • Appelle à la soumission de nouvelles CDN entre nov. 2024 et fév. 2025 [173] à l’occasion d’une manifestation spéciale organisée par le Secrétaire général de l’ONU [190], en prenant en considération « les bonnes pratiques et les possibilités d’action recensées dans le cadre du dialogue technique mené au titre du premier bilan mondial » [177]. 
  • Invite les « responsables de programmes de travail » concernés à prendre en considération les résultats pertinents du premier bilan mondial dans la planification de leurs futurs travaux, « dans le respect de leurs mandats » [186]. 

 
Autres points de négociation

  • Le programme de travail de Charm el-Cheikh sur le relèvement du niveau d’ambition en matière d’atténuation et l’application des mesures correspondantes prend acte du rapport de synthèse publié sur les dialogues mondiaux couvrant l’énergie et les transports en 2023, sous le thème de l’accélération de la transition énergétique juste. 
  • Le programme de travail sur la transition juste est établi jusqu’en 2026, afin d’organiser au moins deux dialogues par an [4] concernant l’amélioration des moyens d’assurer la transition juste, l’adaptation et la résilience, la transition juste pour la population active [2]. 
  • L’objectif mondial d’adaptation établit un programme de travail « Émirats arabes unis-Belém » de deux ans pour déterminer les « indicateurs » permettant de mesurer les progrès en matière d’adaptation conformément aux objectifs définis dans le « Cadre des Émirats pour la résilience climatique mondiale » (voir la section sur l’adaptation du Bilan mondial ci-dessus). 
  • Le projet de décision sur l’opérationnalisation des nouvelles modalités de financement pour les pertes et dommages proposé par le Comité transitoire est adopté tel quel, avec plus de 770 millions de dollars promis pour la capitalisation initiale du Fonds. Le réseau de Santiago sera hébergé par le Bureau des Nations Unies pour la réduction des risques de catastrophes (UNDRR) et le Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS). 
  • Article 6 : aucune décision n’a été prise pour rendre opérationnels l’article 6.2 (« approches coopératives ») et l’article 6.4 (marché du carbone centralisé), mais une décision a été prise concernant l’article 6.8 (« approches non fondées sur la marché »). Les parties et les observateurs sont invités à soumettre des idées pour de telles approches. 

Coalitions volontaires 

Énergie 

Industrie 

  • L’Inde et la Suède ont lancé le partenariat Leaders for Industry Transition, parallèlement au Club climat dirigé par l’Allemagne et le Chili et comptant 36 membres, qui vise à mettre en place des plates-formes de mise en relation inclusives pour décarboner les industries. 

Alimentation et nature 

Hors CO2

  • 3 nouveaux pays ont rejoint l’Engagement mondial concernant le méthane (155 au total), s’engageant à réduire les émissions mondiales de méthane d’au moins 30 % par rapport aux niveaux de 2020 d’ici à 2030 ; les États-Unis ont lancé un Methane Finance Sprint et, avec le Canada, se sont engagés conjointement à réduire les émissions de méthane d’ici à 2030 dans leur secteur de l’industrie pétrolière et gazière.
  • Global Cooling Pledge : 66 pays ont signé un nouvel engagement visant à réduire les émissions des réfrigérateurs et des climatiseurs de 68 % d’ici à 2050 (par rapport aux niveaux de 2012). 

Finance 

Auteur

Lola Vallejo

Conseillère spéciale Climat