La rapidité de la ratification et de l’entrée en vigueur de l’Accord de Paris représente un signal positif pour l’action climatique. Toutefois, l’accord repose sur un cadre juridique fragile qui ne peut être tenu pour acquis, et doit plutôt constituer la base d’un processus d’apprentissage collectif dynamique et d’un cercle vertueux d’actions.
Les ministres de l’environnement de l’Union européenne se sont réunis vendredi 30 septembre à l’occasion d’une réunion extraordinaire du Conseil, afin d’accélérer la ratification par l’UE de l’Accord de Paris. Aujourd’hui, le parlement de l’UE devrait approuver cette ratification. Après la ratification par l’Inde du 2 octobre, il est désormais pratiquement certain que l’Accord de Paris entrera en vigueur avant la 22e Conférence des Parties à la CCNUCC, qui se tiendra à Marrakech en novembre.
Entrée en vigueur de l'Accord de Paris, un évènement à souligner
Prenons un peu de recul et soulignons la portée de cet évènement. Il faut généralement des années pour que les grands traités multilatéraux entrent en vigueur, ceci ne pouvant se produire qu’après qu’un seuil de ratifications ait été atteint (ce seuil étant différent pour chaque traité). Il a fallu attendre huit ans pour que le Protocole de Kyoto entre en vigueur ; mais seulement un peu plus de huit mois pour l’Accord de Paris. En général, la ratification, et donc l’entrée en vigueur, sont lentes pour plusieurs raisons.
- Tout d’abord, les calendriers parlementaires des pays sont très chargés et compliqués, et il n’est pas facile de trouver du temps pour des débats de fond avant la ratification parlementaire. En cas de conflit de priorités, les traités environnementaux ressortent souvent perdants.
- Deuxièmement, les pays veulent s’assurer de la ratification d’une majorité suffisante de leurs pairs avant de s’engager eux-mêmes. Cela crée une sorte de « dilemme du prisonnier », personne ne souhaitant s’engager à moins que les autres ne le fassent également.
- Troisièmement, les difficultés de ratification par des acteurs clés (particulièrement les États-Unis) peuvent torpiller l’ensemble du processus. Quand un pays d’une telle importance ne ratifie pas, comme ce fut le cas pour le Protocole de Kyoto, l’accord perd de son efficacité et donc de sa légitimité.
Entrée en vigueur de l'Accord de Paris : des obstacles surmontés
Chacun de ces obstacles a été surmonté dans le cas de l’Accord de Paris. Le changement climatique, malgré un contexte économique et politique international morose, est resté une question dominante. L’administration du président Obama a déployé avec succès des efforts diplomatiques internationaux pour amener les pays à ratifier l’Accord de Paris. Par effet boule de neige, le Premier ministre Modi et les dirigeants de l’Union européenne ont ajouté tout le poids de leurs pays en accélérant leurs propres processus de ratification. Pour ces deux groupes, ce fut une décision politique conséquente que l’on ne peut que saluer. Au final, l’entrée en vigueur spectaculairement rapide de l’Accord de Paris nous montre que celui-ci est largement considéré comme étant important et légitime. La prochaine étape consiste désormais à assurer l’efficacité de l’accord. La ratification est une chose, la mise en œuvre en est une autre. C’est avec la mise en œuvre que les opportunités et les obstacles apparaissent. Chaque pays désormais partie à l’Accord de Paris a élaboré un plan d’action concret en matière de climat, soumis dans le cadre de l’accord, qui doit maintenant être mis en œuvre. Il sera essentiel d’orchestrer un cercle vertueux autour de la mise en œuvre similaire à celui qui s’est dégagé de la ratification. Pour ce faire, les pays vont devoir partager les détails de leurs processus de mise en œuvre, leurs progrès, leurs pièges et leurs solutions. À l’heure actuelle, nous manquons d’institutions où pourrait avoir lieu cette discussion détaillée sur le fonds de la mise en œuvre. Beaucoup demanderont : bien, et alors ? Qu’est-ce qui change maintenant que l’accord entre en vigueur ? Nous devons être ici clairs sur le rôle d’un traité international comme l’Accord de Paris. En l’absence de policier international ou de puissance hégémonique, l’Accord de Paris ne peut que faciliter, et non pas sanctionner, l’action nationale des États souverains. Dans le même temps, le cercle vertueux qui a émergé dans le cadre de la ratification montre bien la force d’une réputation et d’un leadership conduits par une dynamique internationale pour motiver l’action de l’État. Concrètement, une fois que l’accord entrera en vigueur, chaque pays aura une obligation légale de mettre en œuvre des politiques visant à réaliser son plan d’action pour le climat. C’est important parce que, jusqu’à présent, tous les pays ne s’étaient pas concrètement engagés au niveau international à agir sur le changement climatique. Les acteurs nationaux, et la pression internationale, seront en mesure de demander aux gouvernements de rendre des comptes, avec tout le potentiel et les limites que cela implique. D’ici 2018, un système international permettant de suivre et de faciliter la réalisation de ces plans d’action climatique sera en place, mais il n’aura pas le pouvoir de sanctionner. En fin de compte, le succès de l’Accord de Paris repose sur un cercle vertueux d’apprentissage, de transparence et d’innovation, et non sur la limitation du pouvoir. Ce cercle vertueux est apparu pour la ratification, il commence à émerger sur l’innovation technologique ; il appartient désormais aux politiques de toutes les parties à l’accord de le renforcer.
