Les besoins de financement sont en hausse dans le monde, et les promesses des bailleurs internationaux non tenues, malgré l'augmentation des flux d'aide au développement : l'urgence d’une réforme de l'architecture financière internationale pour le développement durable fait donc, dans ce contexte, globalement consensus, ainsi que ses objectifs généraux (des flux financiers radicalement plus importants vers les pays du Sud, et une plus grande capacité à gérer les biens publics mondiaux), mais les moyens d'y répondre varient. 2023 sera l'année d'une série de conférences et de sommets sur le développement durable et les questions climatiques qui représentent des moments clés pour faire avancer cet agenda du financement. Les institutions financières internationales et les banques multilatérales de développement sont au cœur de ces appels à la réforme. De nombreux plans sont en cours, notamment la feuille de route de la Banque mondiale, mais il faut faire davantage pour répondre aux attentes en matière de délais et d'adéquation. Ce billet de blog met en lumière trois domaines spécifiques à développer.
À mi-chemin de la période de mise en œuvre des Objectifs de développement durable (ODD, 2015-2030) et de l'Agenda 2030 pour le développement durable, 2023 peut constituer une année d'opportunités concernant les réformes nécessaires du système de financement international afin de mieux répondre aux défis de développement du xxie siècle. De multiples appels et propositions de changement à l'échelle mondiale ont déjà été formulés. En septembre 2022, Mia Mottley, la Première ministre de la Barbade, a présenté à l'Assemblée générale des Nations unies l'Agenda de Bridgetown pour la réforme de l'architecture financière mondiale et pour sortir de l'impasse sur le climat. En octobre 2022, la secrétaire d'État américaine au Trésor, Janet L. Yellen, a appelé les actionnaires des principales banques multilatérales de développement (BMD) à prévoir une réforme et s'est fait l'écho des discussions du G20 et des recommandations issues de l'examen des cadres d'adéquation des fonds propres des BMD. Et plus récemment, lors du G20 à Bali, le Président Macron a annoncé l'organisation d'un sommet pour « un nouveau pacte de financement mondial » à Paris en juin prochain.
Si certaines de ces discussions ont jusqu'à présent mis l'accent sur la nécessité d'un financement plus important (le rapport Bhattacharya, Songwe, Stern indique qu'il faut multiplier par un facteur 5 les interventions des institutions financières internationales (IFI), pour donner un ordre de grandeur), ce qui s'est traduit directement par une augmentation substantielle du capital de la Banque mondiale (et en quelque sorte par le transfert de la responsabilité de la réforme financière sur ses actionnaires), elles laissent de côté la question pressante de savoir comment les institutions financières pourraient également utiliser les finances existantes de manière plus efficace (par exemple en mettant en œuvre certaines des recommandations sur l’approche trop prudente du risque des cadres d'adéquation des fonds propres des BMD), notamment pour s'attaquer aux problèmes liés au climat.
Plus de détails sont nécessaires pour faire de la feuille de route de la Banque mondiale un plan ambitieux pour l’ensemble des banques multilatérales de développement
La Banque mondiale (BM) est la première des grandes institutions financières pour le développement à lancer un processus de réforme décrit dans son document Feuille de route d’évolution (evolution roadmap) et visant à répondre plus efficacement aux besoins croissants de réduction de la pauvreté et à mieux relever les défis du changement climatique. Si la feuille de route définit les bons points de départ (en examinant l'évolution de la mission, du fonctionnement et du modèle de financement de la banque), elle laisse encore à désirer quant aux moyens plus concrets et détaillés de mener à bien une réforme ambitieuse.
Trois domaines ressortent particulièrement :
Équilibrer les priorités géographiques dans la lutte contre la pauvreté
Concernant sa mission, la Banque propose un changement pour « servir tous les clients » et inclure davantage de pays à revenu intermédiaire (PRI) dans ses pays d'opération. La brève justification fournie est que le fait de se concentrer sur ces pays aiderait à mieux relever les défis mondiaux et pourrait fournir des leçons à appliquer aux pays à faible revenu (PFR). Selon la Banque, un tel changement nécessiterait une capacité de financement supplémentaire, ce qui serait logique dans une perspective d'utilisation de ressources concessionnelles supplémentaires dans les PRI afin de ne pas diminuer le financement disponible pour les PFR.
Les actionnaires de la Banque seraient en droit de demander plus de détails sur une telle proposition de changement. Une nouvelle focalisation sur les PRI (surtout si elle se fait en utilisant des ressources concessionnelles déjà limitées) risque d'alimenter davantage une « grande divergence » au détriment des opérations menées dans les PFR où les besoins sont aigus. Les BMD ont été identifiées comme des partenaires pertinents par les pays d'opération, notamment sur le continent africain. Pourtant, en 2020, seuls 14,6 % des prêts de la BM ont été dirigés vers l'Afrique (contre 23,6 % en 2017). Si la BM confirme son orientation vers la réduction de la pauvreté et son impact sur le développement, des garanties doivent être apportées pour que les BMD puissent démontrer qu'elles ont une maîtrise complète et actualisée des besoins de ces pays ; et qu'elles peuvent, sur cette base, fournir des montants substantiels de financements concessionnels (dons inclus) pour répondre à ces besoins. Le financement de ces pays reste également essentiel pour contribuer aux programmes mondiaux tels que les ODD. En outre, il est peu probable qu'une augmentation de capital visant à faire la même chose dans un plus grand nombre de pays permette de résoudre les problèmes qui se posent. En fait, l'examen des cadres d’adéquation des fonds propres (Capital Adequacy Frameworks, CAF) a également fourni des suggestions pour faire mieux avec les financements existants, par exemple en révisant les approches conservatrices du risque et de la notation de crédit de la plupart des banques, qui n'ont pas encore été abordées.
Renverser la vapeur sur les questions liées au climat et les autres questions thématiques
La réforme doit également rendre l'institution apte à répondre à l'urgence climatique mondiale, tant pour faire face aux impacts du changement climatique que pour décarboner l'économie mondiale. Pour commencer, la situation récente au Pakistan illustre la nécessité de développer une double approche : l'accès au financement pour faire face aux événements extrêmes dans les pays les plus vulnérables, et l'accès au financement pour le développement vert dans les marchés émergents. La feuille de route de la Banque mondiale mentionne une série d'outils et de mécanismes à reconsidérer. Ceux-ci sont essentiels pour identifier les domaines dans lesquels la Banque apporterait une valeur ajoutée sur ces questions, mais ils démontrent également la nécessité d'une stratégie politique et financière globale pour guider ces multiples initiatives. En 2020, une étude soulignait déjà que la Banque avait créé plus de 100 fonds fiduciaires liés au climat depuis 1988 et le dernier rapport de l'OCDE sur le multilatéralisme pointe une architecture toujours plus complexe et fragmentée. Le problème ne réside donc pas dans la nécessité de créer davantage d'institutions ad hoc, mais plutôt dans la manière de réformer les institutions existantes afin de répondre aux besoins actuels. En ce sens, il faudrait faire davantage référence aux résultats de la COP 27 sur le climat (et plus particulièrement à l'opérationnalisation du fonds pour les pertes et dommages) et aux options concrètes proposées dans l'agenda de Bridgetown (pour que les BMD ciblent essentiellement mieux les pays vulnérables au climat). En outre, au-delà du climat, des appels similaires ont été lancés lors de la COP 15 sur la biodiversité, où des questions sur les moyens de financement les plus adéquats ont également été posées.
L'un des défis qui se posent maintenant à la Banque, et aux autres BMD, est d'articuler ces divers appels à l'action sur des sujets connexes mais parfois concurrents, tous englobés dans le concept de « biens publics mondiaux » (qui pourrait également inclure la santé et la sécurité alimentaire et nutritionnelle mondiales, par exemple). La Banque peut saisir cette occasion pour poursuivre ses efforts d'alignement de ses opérations sur des objectifs de développement et de climat clairement identifiés. Certains des ODD, ou les « trajectoires de transformation » intégratives (qui englobent de multiples thèmes, notamment sur le climat et la biodiversité), peuvent être utilisés comme des outils d'orientation de l'action, contribuant à une réorientation vers un développement plus durable dans les finances existantes afin de débloquer certaines ressources. En outre, un programme d'action collectif tel que l'Agenda 2030 et ses ODD peut fournir le cadre holistique nécessaire aux BMD pour déterminer plus clairement les investissements ayant des retombées positives entre ODD et ajuster ou stopper ceux qui ont des contributions négatives.
Favoriser la coordination dans et hors de la Banque
La Banque mondiale met en avant son ambition de « renforcer l'approche globale de la Banque » (One World Bank Approach), tout en développant de « nouvelles approches régionales » et en « élargissant son modèle par pays ». Ces suggestions soulignent de manière intéressante la nécessité pour la Banque de rechercher une plus grande cohérence dans sa propre structure institutionnelle tout en renforçant son impact au niveau régional et national. De plus amples informations sont toutefois nécessaires sur la manière dont le plan de réforme de la Banque peut être articulé avec d'autres institutions déjà établies, telles que les BMD régionales et les banques publiques de développement ayant une forte présence locale et/ou une expertise thématique. Une approche globale de la banque de développement permettrait de garantir des réformes qui s'appuient sur la valeur ajoutée de chaque institution pour une plus grande complémentarité.
Aucune réaction des pays d'opération n'a encore été rendue publique, mais il serait intéressant d'en savoir plus sur la manière dont les réponses à ces appels à la réforme (de la part de la Banque mais aussi d'autres BMD) peuvent être mieux intégrées dans les plans de développement et d'investissement nationaux à long terme. Il existe quelques exemples concrets dont nous pouvons tirer des leçons (le plan de transition énergétique juste en Afrique du Sud ; ou les efforts visant à concevoir des trajectoires de décarbonation nationales pour atteindre un monde neutre en carbone d'ici la seconde moitié du siècle ou les plans de financement nationaux pour la biodiversité, à développer parallèlement aux stratégies et plans d'action nationaux pour la biodiversité, afin de mettre en œuvre le cadre mondial pour la biodiversité), permettant de passer d'une approche basée sur les projets à une approche axée sur le changement de système.
Conclusion
Ces trois domaines soulignent la nécessité d'apporter des précisions pour rendre la feuille de route de la Banque mondiale opérationnelle le plus rapidement possible. Ces efforts gagneraient cependant à ne pas être réalisés de manière isolée mais plutôt en articulation avec d'autres processus de réforme en cours, prévus tout au long de l'année et qui vont au-delà de la Banque. On attend beaucoup des BMD, mais aussi des différentes communautés (du développement, du climat et de la finance) qu'elles se réunissent et apportent des solutions techniques et politiques. Le financement est au cœur de ces discussions, mais ces considérations devraient également aller de pair avec des actions concrètes qui peuvent commencer dès maintenant sur la façon d'utiliser plus efficacement les financements existants pour finalement répondre aux besoins des pays d'opération de manière durable. L'année 2023 offre plusieurs jalons pour s'assurer que nous sommes tous collectivement sur la bonne voie.
