Trois études de cas pilotées par l’Iddri et l’IRD analysent la répartition des coûts des services d’eau et en font apparaître des déterminants méconnus : gouvernance locale, choix politiques, efficacité de gestion et ancrage territorial, notamment. Une fois ces éléments mis au jour, une analyse systémique reste à mener pour assurer la viabilité et l’efficacité de schémas de financement adéquats.
Entre 2009 et 2015, l’Iddri a piloté trois études sur l’extension des services d’eau au Niger, à Vientiane (Laos) et à Casablanca (Maroc), menées respectivement avec l’Agence française de développement (AFD), le GRET et l’Institut de recherche pour le développement (IRD), et en partenariat avec les opérateurs locaux.
L’hypothèse initiale de ce programme était qu’au-delà des besoins de financement pour les infrastructures urbaines, les modalités de partage des coûts des services sont déterminantes pour leur viabilité. Il s’agissait donc d’explorer la répartition des coûts entre les acteurs, sa soutenabilité financière, sociale et politique, et sa gouvernance.
En effet, au début des années 2000, la doctrine de l’OCDE défend que le coût de l’eau devrait être supporté par une combinaison des tarifs, des taxes et des transferts financiers, autrement dit être réparti entre les usagers, les contribuables et les pouvoirs publics nationaux ou internationaux. Ce modèle économique devrait garantir le recouvrement durable des coûts. Néanmoins, peu d’études empiriques ont rendu compte de sa traduction sur le terrain : la formation des coûts, les modalités de leur partage, et leur évolution sur le temps long restent mal connues. Les trois études réalisées auprès et au sein des opérateurs ont permis de récolter des données empiriques sur la base des actions de terrain. Au-delà des plans théoriques de financement, elles ont ainsi mis au jour les éléments des coûts réels des opérations.
Leçons de villes en développement
Les trois études de cas portent sur des situations où les opérateurs sont engagés, avec l’appui des bailleurs, dans des processus d’extension des réseaux d’eau. Toutefois, les particularités locales et les contingences de recherches empiriques ont amené à des résultats différents mais complémentaires.
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Equilibre et évolution du partage des charges au Niger
La première étude réalisée au Niger a porté sur l’équilibre et l’évolution du partage des charges au niveau du secteur de l’hydraulique urbaine dans le pays. Elle montre qu’un contrat d’affermage a permis de distinguer le financement de l’exploitation par les tarifs et celui des investissements en infrastructures par des transferts nationaux et internationaux. En outre, des péréquations entre différents types d’usagers permettent de répartir les coûts dans un pays où la majorité de la population a de faibles revenus. La durabilité du partage des coûts relève donc bien de choix politiques.
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Financement des services à Vientiane
La seconde étude menée au sein de l’opérateur public des eaux de Vientiane s’est davantage concentrée sur la dimension institutionnelle du financement des services. D’une part, il apparaît que la gouvernance et l’économie politique locale influent fortement sur les décisions financières, obérant notamment la réforme du secteur et les ajustements tarifaires nécessaires à la viabilité du service. D’autre part, le fonctionnement interne de l’opérateur, l’éclatement des projets et l’inertie institutionnelle empêchent largement d’améliorer l’efficacité de gestion des financements existants.
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Déterminants exogènes des coûts à Casablanca
Enfin, l’étude de l’entreprise privée LYDEC à Casablanca a mis en lumière les déterminants exogènes des coûts. Observant que la conduite des opérations sur le terrain est confrontée à une urbanisation informelle et à un déficit de coordination des acteurs sur le territoire, elle conclut que ces conditions d’intervention génèrent des « surcoûts » ou « coûts cachés ». Ces coûts de négociation et de transaction sont de fait portés par l’opérateur, mais ils conduisent aussi en parallèle à des bénéfices collectifs de coordination pour la gouvernance du territoire. Non prévus, ils ne sont pas intégrés aux plans de financement ex ante mais ne peuvent pour autant être évités, et ils menacent donc leur viabilité.
Perspectives scientifiques et opérationnelles
Financement des services essentiels
Au-delà des résultats particuliers des études de cas, ce programme de recherche a permis d’enrichir la réflexion sur le financement des services essentiels dans les villes en développement. Avant tout, ils révèlent que les questions de financement, de répartition des coûts et de gouvernance sont intrinsèquement liées. Cette interdépendance se joue autant au niveau de l’élaboration de chaque projet d’extension ou de renforcement du réseau qu’à celui de la réforme d’un opérateur ou d’un secteur spécifique, ou encore à l’échelle du territoire en fonction des dynamiques urbaines locales.
Analyse de coût des services essentiels ?
Par ailleurs, il apparaît que des facteurs endogènes et exogènes viennent interférer dans le déroulement des projets. Si les opérateurs y font face au quotidien, il n’existe pas à l’heure actuelle de cadre d’analyse systémique pour anticiper et par conséquent identifier de potentiels gisements de ressources. L’adaptation de la notion de coût des services essentiels, intégrant ses composantes méconnues ou ignorées des coûts de négociation, transaction, coordination, etc., reste encore incomplète. Un cadre méthodologique ad hoc, fondé sur des données empiriques, apporterait des éléments de connaissance et d’analyse permettant d’améliorer la prise de décision publique, l’élaboration de projets par les bailleurs, et l’action sur le terrain. Les budgets élaborés sur la base de considérations purement techniques et gestionnaires sont donc loin des coûts réels liés à la conduite des opérations. Ouvrir cette boîte noire des coûts, en reconnaître les déterminants, identifier les gisements et les intégrer dans les plans de financement constitueraient d’ores et déjà une condition pour améliorer la capacité d’offre de services.
Services essentiels et ODD
Enfin, ce questionnement est évidemment d’une grande actualité pour la mise en œuvre et le financement des Objectifs de développement durable (ODD) dans un monde majoritairement urbain. La recherche d’une méthodologie adaptée et de données complémentaires pourrait contribuer à assurer les conditions d’un accès durable aux services essentiels.
